Новости

Статьи

На правах рукописи Шмелев Юрий Дмитриевич

24.08.2018

На правах рукописи

Шмелев Юрий Дмитриевич

Концепция реформирования налоговой системы Российской Федерации, основанная на реализации принципа справедливости и социальной функции налогов

08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре «Налоги и налогообложение» Государственного университета управления (г. Москва).

Научный консультант: Доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ, академик РАЕН Черник Дмитрий Георгиевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Миронова Ольга Алексеевна ,

доктор экономических наук, профессор Павлова Лидия Петровна ,

доктор экономических наук, профессор Пушкарева Валентина Максимовна

Ведущая организация: Российская экономическая академия им. Г.В.Плеханова

Защита диссертации состоится «15» сентября 2008г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.05 в Государственном университете управления по адресу 109542, г.Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан «__»___________2008г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент Л.В.Токун

I. Общая характеристика работы

«Правда и справедливость важнее барыша»

Протопоп Сильвестр, «Домострой»

Актуальность темы. Становление новой государственности и гражданского общества в России во многом зависит от повышения уровня социальной справедливости в экономических отношениях. Используемые в переходный период методы реформирования в виде «шоковой терапии», серьезные нарушения и ошибки в приватизации общегосударственной собственности подорвали у населения страны доверие к рыночным институтам. Поэтому решение проблемы социальной справедливости в экономической сфере становится решающим условием успешности проводимых в России реформ, условием самого существования России, как независимого единого социального государства.

Социальная справедливость в экономических отношениях – это общечеловеческая ценность, но имеющая свои национальные особенности. Уровень социальной справедливости может выступать в известном смысле как мерило экономического развития страны. В России требование социальной справедливости всегда занимало, занимает и будет занимать очень важное место, и с этой точки зрения широкие массы населения оценивают успешность функционирования государства как института, ответственного за благосостояние народа. Достаточно вспомнить хотя бы названия русских законов, трудов религиозных мыслителей, экономистов, писателей и поэтов прошлого, например, свода русских законов «Русская правда» Великого князя Ярослава Мудрого (XI век), «Слово о законе и благодати» первого русского митрополита Илариона (XI век), «Домострой» протопопа Сильвестра (XVI век), «Книга о скудности и богатстве» талантливого экономиста-самоучки И.Т.Посошкова (1724г.), «Кому на Руси жить хорошо» великого русского писателя и поэта Н.А.Некрасова (1821-1878г.) и др.

Сегодня в России к основным последствиям нарушения принципов социальной справедливости в экономических отношениях можно отнести: увеличение доли населения, живущего за чертой бедности; расслоение общества на узкий круг богатых и широкую массу малообеспеченных граждан; нарастание недовольства населения экономической политикой государства.

По данным ВЦИОМа, среди главных причин, вызывающих тревожные ожидания у населения страны, второе место после обеспокоенности проблемой преступности и собственной безопасности, принадлежит социальному неравенству. В представлении общества оно достигло запредельных масштабов. Более 80% опрошенных считают, что неравенство в России чрезмерно. По мнению экспертов, критическая масса недовольных людей, достаточная для социального взрыва, оставляет около 1/3 общей численности населения. Точно также, когда разрыв между доходами 10% высоко и 10% низкооплачиваемых граждан приближается к соотношению 10:1, в обществе возникают ситуации напряжения и угрозы безопасности. В современной России по данным Госкомстата РФ указанный коэффициент в 2005г. составил 15, 1:1 и увеличился в равнении с 1989г. более чем в 4,5 раза. С учетом скрываемых доходов от собственности и предпринимательской деятельности этот показатель достигает 40:1. Такая дифференциация доходов создает серьезное социальное напряжение в российском обществе. Указанные диспропорции иллюстрируют прямую взаимосвязь между социальной обстановкой и соблюдением принципов социальной справедливости в экономических отношениях.

Социальная справедливость в экономических отношениях является важнейшим элементом общей экономической культуры, под которой понимается некоторая обобщенная характеристика уровня развития, организации и функционирования экономической системы. Социальную справедливость в экономических отношениях определяют как сложившуюся совокупность принципов, приемов и методов осуществления экономической деятельности хозяйствующими субъектами в соответствии с действующими этическими нормами и нравственными правилами экономического поведения. Она тесно связана с национальными психологическими и историческими особенностями экономической культуры конкретной страны. Многое зависит от традиций общества и накопленного за длительное время опыта государства и общества по целенаправленному воспитанию культуры экономических отношений.

Социальная справедливость в экономических отношениях требует целенаправленного управления. В связи с этим она должна рассматриваться как управленческий фактор. Система управления должна формировать определенные правила и мотивацию поведения экономических субъектов, создавать нацеленные на требования социальной справедливости материальные стимулы и неотвратимые санкции. При рассмотрении управленческого фактора выясняется неоднозначная зависимость между экономической эффективностью и социальной справедливостью. С учетом сложности и многообразия проблем управления социальной справедливостью в экономических отношениях система управления призвана выполнять следующие важнейшие функции:

аналитическую – оценка реальных и прогноз потенциальных угроз социальной справедливости;

целеполагание – определение целей и содержания деятельности по обеспечению социальной справедливости;

организационную – осуществление мероприятий по обеспечению социальной справедливости.

Проблема обеспечения социальной справедливости в налогообложении является одной из частей общей проблемы социальной справедливости в экономических отношениях. Идея справедливости в налогообложении зародилась с момента возникновения самих налогов. Однако до настоящего времени понятие налоговой справедливости остается наименее устоявшимися и дискуссионным. Дискуссионность проблемы налоговой справедливости обусловлена крайней субъективностью идеи справедливости вообще, а также различным пониманием её состоятельными и малоимущими слоями населения. История налогообложения и теории налогов свидетельствует, что понятие налоговой справедливости имело совершенно различное содержание на разных стадиях развития человеческого общества. По мнению русского экономиста конца XIX начала XX веков А.А.Алексеева «справедливость, как и все нравственное, есть понятие относительное и зависит от места, времени и культуры народа». На протяжении практически всей истории налогообложения проблема справедливости рассматривалась с позиции справедливости для физических лиц-налогоплательщиков. С развитием капитализма, возникновением предприятий, принадлежащим акционерам или государству, появлением понятия юридических лиц проблема справедливости в налогообложении еще более усложнилась с учетом особенностей налогообложения юридических лиц и трудностей учета переложения налогов.

Тем не менее проблема справедливости налогообложения, рассматриваемая с позиции физических лиц – носителей налога, продолжает оставаться ключевой в решении общей проблемы всеобщности и справедливости налогообложения.

Социальная (распределительная) функция налогов является одним из важнейших инструментов реализации принципа справедливости налогообложения.

Степень разработанности проблемы. С момента возникновения налогов в 17 веке до н.э. до настоящего времени проблема справедливости является одной из главных в практике и теории налогообложения. Важный вклад в понимание и формулирование принципа справедливости в налогообложении внесли такие видные ученые-экономисты и практические деятели как Ж.Боден (1530-1597), Ф.Бэкон (1561-1626), Т.Гоббс (1588-1679), Т.Мен (1571-1641), Ж.Кольбер (1619-1683), Дж.Локк (1632-1704), У.Петти (1623-1687), В.Мирабо (1715-1789), Ф.Кенэ (1694-1774) и др. Блестящим обобщением этих работ стала формулировка принципа всеобщности и справедливости в налогообложении, данная А.Смитом в его работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776г.)

Дальнейшее развитие содержания этого принципа и путей его практической реализации нашло отражение в работах Ж.-Ж.Руссо (1712-1778), Ж.Сисмонди (1773-1842), Дж.Миля (1773-1836), Л.Штейна (1815-1890), А.Шеффле (1831-1903), А.Вагнера (1835-1917), К.Маркса (1818-1883), Ф.Эджуорта (1845-1926), П.Леруа-Болье (1843-1916), Э.Селигмена (1861-1936), Дж.Кейнса (1883-1946), А.Маршалла (1842-1924), Л.Эрхарда (1897-1977).

Большой вклад в выявление содержания проблемы и поиск путей её практического решения внесли русские ученые-экономисты и практические деятели: И.Т.Посошков (1652-1726), Н.И.Тургенев (1789-1871), Бунге Н.Х. (1823-1895), А.А.Исаев (1851-1924), И.Х.Озеров (1869-год смерти неизвестен), И.И.Янжул (1846-1914), С.Ю.Витте (1849-1915), П.А.Столыпин (1862-1911), В.И.Ленин (1870-1924).

В последние годы в связи с проведением налоговой реформы в России появилось много работ, в которых делается попытка научного осмысления проводимых реформ, в том числе с позиций реализации основных принципов налогообложения и функций налогов.

В изучение и разработку проблем построения справедливой системы налогообложения и реализации распределительной функции налогов внесли значительный вклад такие ведущие российские экономисты и специалисты-практики как Волкова Ю.Г., Горский Н.В., Гончаренко Л.И., Гусев В.В., Гурвич В., Кашин В.А., Карп В.М., Князев В.Г., Медведева О.В., Павлова Л.П., Пансков В.Г., Пушкарева В.М., Романовский М.В., Сокол М.П., Черник Д.Г., Шаталов С.Д. и другие.

Анализу общих проблем социальной справедливости в экономических отношениях и оценке проблем социального неравенства и бедности, экономической стратификации населения России в результате проводимых экономических и налоговых реформ посвящены работы ряда российских ученых и практических работников: Бобкова В.В., Жукова А., Клейнера Г.Б., Львова Д.С., Петросяна Д., Меншикова С., Римашевской Н., Роика В.Д., Румянцевой Е., Шевякова Ю. и других.

Анализ практики и теории налогообложения позволяет выделить следующие основные инструменты практической реализации принципа справедливости и социальной функции налогов:

подоходное обложение физических лиц;

имущественное обложение физических лиц;

использование системы косвенного налогообложения, снижающей регрессивный характер косвенных налогов;

введение специальных социальных платежей, бюджетных и внебюджетных фондов для финансирования социальных программ и реализации социальной политики государства.

Важнейшим и эффективным инструментом для достижения указанных целей является подоходный налог с физических лиц, который в XX веке получил широкое распространение в силу своей фискальной привлекательности и способности эффективно выполнять распределительную (социальную) функцию. Основными элементами подоходного налогообложения физических лиц, позволяющими достигать таких целей являются:

возможность освобождения от налогообложения определенных категорий плательщиков;

возможность определения налоговой базы с учетом социальных, демографических, семейных, имущественных и других факторов;

шкала налогообложения, позволяющая учитывать различия в уровне доходов налогоплательщиков, их семейном положении, особенности общей экономической и социальной политики государства;

возможность организации контроля за доходами, а также за соответствием расходов уровню получаемых доходов.

Важнейшим инструментом реализации социальной функции налогов и осуществления социальной политики государства являются специальные социальные налоги и взносы, которые аккумулируются в бюджетных и внебюджетных фондах. С помощью получаемых финансовых ресурсов государство финансирует программы пенсионного обеспечения, социального страхования, медицинского обслуживания и защиты от безработицы. Реально такие программы появились в развитых странах только в начале XX века, однако с тех пор они стремительно развиваются. В настоящее время доля средств, направляемых на эти нужды, составляет значительную величину: от 43% всех доходов бюджета во Франции до 18,5% в Великобритании. В России в 2005 г. этот показатель составил 20,4% консолидированного бюджета. Налоговая политика в сфере социальных налогов и взносов является важнейшим инструментом реализации общей социальной политики государства.

Система имущественных налогов с физических лиц также дает большие возможности для достижения сформулированных выше целей. Такие налоги как земельный налог, налог на имущество физических, налоги на наследство и дарение, транспортные налоги в своем механизме содержат достаточно эффективные элементы для реализации принципа справедливости и социальной функции, например:

освобождение от налогообложения определенных категорий населения;

установление соответствующих ставок налогообложения, в том числе прогрессивных с учетом платежеспособности налогоплательщиков, их семейного, социального положения;

предоставление льгот, в том числе необлагаемых минимумов, исключение из обложения отдельных видов имущества и т.п.

При рассмотрении проблемы справедливости возникает достаточно сложный вопрос о взаимосвязи подоходного и имущественного налогообложения физических лиц, поскольку имущество приобретается на доходы, с которых уже уплачены налоги.

Необходимо отметить, что налогообложение имущества физических лиц дает важный и эффективный инструмент контроля за доходами физических лиц, соответствием их расходов фактически получаемым и декларируемым доходам, борьбы с коррупцией и уклонением от уплаты налогов.

В современных условиях плательщиками косвенных налогов являются главным образом юридические лица. Вместе с тем в результате переложения налогов налоговое бремя, как правило, перелагается на физических лиц, которые и являются фактическими носителями налога. В связи с этим проблема справедливости применительно к косвенным налогам имеет определенные особенности. Как показывает анализ теории и практики налогообложения косвенное налогообложение является по сути регрессивным и несправедливым с позиции физических лиц. Однако полный отказ от косвенного обложения, как показывает анализ развития налоговых систем, вряд ли возможен в современных условиях, в первую очередь, по причине их высокой доходности.

Вместе с тем путем построения соответствующей системы косвенных налогов, их регрессивный и несправедливый характер может быть существенным образом уменьшен. Основными инструментами, с помощью которых можно, если не ликвидировать, то хотя бы минимизировать несправедливость косвенных налогов являются:

освобождение от налогов предметов первой необходимости или, по крайней мере, снижение ставки на них;

дифференциация ставок налога в зависимости от назначения, качества и уровня цен товаров, подвергаемых косвенному обложению;

установление верхней границы обложения на уровне, за которым

доход от обложения начинает падать из-за чрезмерного снижения

потребления;

Современные механизмы НДС, налога с продаж, акцизов, таможенных пошлин такие возможности предоставляют. Разные страны используют их различно в зависимости от своей общей экономической и политической стратегии.

Несмотря на большое число работ по общетеоретическим аспектам проблемы реализации принципа справедливости и социальной (распределительной) функции, а также анализу проблемы применительно к отдельным налогам (например, к налогу на доходы физических лиц, имущественным налогам, социальным платежам) многие теоретические и практические вопросы остаются по-прежнему актуальными.

Актуальность и значимость этих проблем определяется тесной взаимосвязью налоговой системы России с экономическим и социальным развитием страны, эволюцией взглядов на степень важности и методы решения возникающих задач, появлением финансовых ресурсов и политической воли для их решения.

Важнейшей среди этих проблем является вопрос о том насколько вся существующая в настоящее время налоговая система России является справедливой с позиций физических лиц – налогоплательщиков, насколько эффективно она решает задачу перераспределения доходов и способствует устранению избыточного неравенства, содействует созданию социального государства и предотвращению социальных конфликтов.

От ответа на этот вопрос зависит отношение большинства российских налогоплательщиков к выполнению своих конституционных обязанностей – платить законно установленные налоги.

Кроме того при реализации принципа справедливости и социальной функции применительно к конкретным налогам (НДФЛ, НДС, акцизам, имущественным налогам и социальным платежам) в общей системе налоговых отношений существует много противоречий и проблем, которые требуют своего разрешения. По-прежнему дискуссионным остается вопрос о справедливости механизма налогообложения доходов физических лиц, в первую очередь о пропорциональной ставке и системы льгот и вычетов, эффективности выполнения им распределительной функции, а также влияния пониженной ставки на уровень теневой зарплаты. Реформирование системы социальных платежей, введение единого социального налога, связанная с этим пенсионная реформа, монетизация льгот, не решило проблемы социального обеспечения граждан, а только усложнило механизмы реализации социальной функции и обострило общую социальную ситуацию в стране.

Много вопросов вызывает отмена налога на имущество, передаваемого в порядке наследования или дарения, который существует во всех развитых странах, концепция реформирования имущественных налогов, лишение налоговых органов права контролировать соответствие расходов физических лиц, уровню их доходов, политика правительства на отмену льгот (в частности по налогу на землю, попытки отменить льготную ставку НДС), проведение налоговой амнистии для физических лиц – нарушителей налогового законодательства.

Все изложенное послужило основанием для выбора темы диссертационных исследований, его целей и круга рассматриваемых проблем.

Цель и задачи исследований . Целью диссертационной работы является анализ степени практической реализации в ходе налоговой реформы принципа справедливости налогообложения и социальной (распределительной) функции налогов с позиций физических лиц – налогоплательщиков, выявление проблем и противоречий, разработка концепции реформирования налоговой системы РФ, основанной на более полной реализации принципа справедливости и социальной функции налогов, а также практических рекомендаций по её внедрению.

Для достижения поставленной цели в процессе исследований решались следующие задачи:

Проанализировать эволюцию взглядов на место принципа справедливости в налогообложении и социальной функции налогов в теории и практике налогообложения, а также историческую и современную практику их реализации в налоговых системных зарубежных стран и России.

Исследовать проблемы реализации принципа справедливости и социальной функции налогов в системе функции налогов в современных системах налогообложения физических лиц в развитых странах и России (налогообложение доходов и имущества физических лиц).

Проанализировать эволюцию взглядов на место социальной функции налогов в системе функций, а также ее роль в реализации социальной политики государства в развитых странах и России.

Исследовать проблемы становления и реформирования системы социальных платежей в РФ в период налоговой реформы 1992 - 2006 гг. Оценить влияние реформирования системы социальных платежей на формирование и реализацию социальной политики России в период реформ.

Проанализировать проблемы реализации указанных выше задач в системе налогообложения имущества физических лиц и косвенного налогообложения в России и за рубежом.

Оценить место системы налогового контроля за соответствием расходов физических лиц уровню их доходов в системе реализации принципа справедливости.

Проанализировать целесообразность и эффективность проведения налоговой амнистии для нарушителей налогового законодательства и ее соответствие принципу справедливости в налогообложении.

Дать комплексную оценку с общесистемных позиций степени реализации принципа справедливости в налогообложении и социальной функции налогов в современной налоговой системе РФ.

Сформулировать концепцию реформирования налоговой системы, основанную на более полной реализации принципа справедливости и социальной функции налогов, и разработать практические рекомендации по её внедрению.

Достижению цели и решению указанных проблем подчинена структура и логика диссертационной работы.

Объектом исследования является налоговая система РФ в динамике ее становления и развития в период налоговой реформы 1992 - 2007 гг., ее соответствие классическим и современным принципам налогообложения, в первую очередь принципу справедливости в налогообложении, а также механизм реализации социальной (распределительной) функции и принципы справедливости.

Предмет исследований - совокупность теоретических и практических проблем реализации принципа справедливости налогообложения и социальной (распределительной) функции налогов, направления реформирования как налоговой системы в целом, так и отдельных налогов таких, как налог на доходы физических лиц (НДФЛ), социальные платежи, косвенные налоги, имущественные налоги.

Методы исследования. В качестве метода исследований был применен историко-диалектический подход, предполагающий выявление объективных причин и взаимосвязей, позволяющий определять причинно-следственную связь между процессами и явлениями, а также закономерности развития. При этом применялся метод системного анализа и синтеза задач, обусловленных целью исследований. В работе широко использовался метод сопоставления различных налоговых систем и их элементов, а также анализ опыта стран с развитой рыночной экономикой. При анализе были использованы теоретические и методологические положения, отечественный и зарубежный опыт разработки механизмов налогообложения в рыночной экономике, современные концепции управления экономикой.

Теоретической основой исследований являлись труды отечественных и зарубежных экономистов, посвященные проблемам определения принципов формирования налоговых систем, механизмам их практической реализации.

Статистическую и информационно-фактологическую основу исследований составили статистические данные Росстата, данные отчетности Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, ее управлений и инспекций, Пенсионного фонда РФ, других внебюджетных социальных фондов, обзоры состояния и динамики экономического положения, первичные фактические материалы хозяйствующих субъектов, а также другая экономическая информация, собранная и обобщенная непосредственно автором.

При исследовании использовались нормативно-правовые акты и инструктивно-методологические документы различных уровней управления.

Научная новизна проведенного диссертационного исследования заключается в комплексной системной оценке налоговой системы РФ, сформированной в ходе реформы 1992-2006гг., с позиции её соответствия важнейшему принципу налогообложения – принципу всеобщности и справедливости и реализации связанной с этим принципом социальной (распределительной) функции налогов и разработке концепции реформирования налоговой системы РФ, основанной на более полной реализации принципа справедливости и социальной функции налогов, а также практических рекомендаций по её внедрению.

На защиту выносятся следующие новые научные результаты:

На основании системного анализа налоговой системы в целом и важнейших налогов, таких как налог на доходы физических лиц, имущественных налогов с физических лиц, косвенных налогов, социальные платежи, а также перераспределительного механизма в целом сделан вывод о том, что:

действующая в настоящее время налоговая система РФ, хотя и содержит отдельные элементы для реализации принципа справедливости в налогообложении, в целом не соответствует в полной мере принципу всеобщности и справедливости;

социальная (распределительная) функция в современной российской налоговой системе реализуется неудовлетворительно.

В диссертационной работе на основании анализа выявленных проблем сформулирована концепция реформирования налоговой системы РФ, направленная на достижение более высокого уровня реализация принципа всеобщности и справедливости, совершенствование перераспределительных налоговых механизмов в сочетании с обеспечением фискальных потребностей государства, включающая следующие важнейшие положения:

Разработка и обоснование прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц в сочетании с комплексным реформированием налоговых льгот по НДФЛ и придании налогу большей справедливости и социальной направленности.

Обоснование системы мер по реформированию единого социального налога и страховых взносов в социальные внебюджетные фонды с целью приведения механизма уплаты социальных платежей в соответствие с требованиями социальной справедливости, важнейшими из которых являются:

Пересмотр социально-экономические стратегии реформ в РФ, отказ от реализации либеральной модели рыночной экономики в пользу социально-ориентированной, повышение роли государства в решении проблем социальной защиты населения.

Изменение всей концепции пенсионной реформы: основным механизмом пенсионного обеспечения предлагается определить систему условно-накопительного пенсионного страхования. Предложено механизмы базовых и накопительных пенсий сделать вспомогательными. Базовые пенсии (в качестве социальных) выплачивать в виде трансфертов за счет федерального бюджета. Механизм накопительной пенсии использовать на добровольной основе в системе негосударственных пенсионных фондов для лиц со средними и высокими доходами.

Законодательное установление на долгосрочную перспективу степени обязательного участия государства (в % от ВВП) в системе социальной защиты населения для финансирования базовых пенсий, иных нестраховых выплат, медицинского обеспечения неработающих и т.п., а также источники их финансирования.

Отказ от взимания ЕСН и восстановление системы обязательных социальных платежей в виде страховых взносов в ПФ, ФСС, фонды ОМС при сохранении общей методологии определения базы обложения и закреплении обязанностей по администрированию и контролю за исчислением и уплатой взносов за налоговой службой.

Постепенный переход на паритетную систему финансирования пенсионного, социального и медицинского страхования работодателями и работниками при условии кардинального увеличения оплаты труда работников и предоставления налоговым органам дополнительного механизма контроля за системой оплаты труда.

Внесение изменений в систему и механизмы косвенного налогообложения с целью снижения их регрессивного воздействия на налоговую систему РФ. А именно:

ввести нулевую ставку НДС по важнейшим социально-значимым товарам и услугам;

ввести повышенные ставки НДС на предметы роскоши, товары и услуги непервой необходимости;

ввести повышенные ставки акцизов на предметы роскоши и дорогие услуги.

Восстановление налога на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, с учетом опыта развитых стран по прогрессивной системе налогообложения и предоставлением льгот бедным слоям населения.

Проведение реформы налогообложения имущества физических лиц на принципах справедливости, с использованием прогрессивной системы налогообложения и предоставлением льгот малоимущим слоям населения.

Предоставление налоговым органам права и эффективного механизма контроля за соответствием расходов физических лиц уровню их доходов, а также права на основании такого контроля рассчитывать предполагаемый доход физических лиц и привлекать их к ответственности за занижение дохода и уклонение от уплаты налога.

Отказ от проведения налоговой амнистии в качестве инструмента налоговой политики в силу её несоответствия Конституции РФ, Налоговому кодексу РФ, а также принципу справедливости в налогообложении.